خانه ملت: معرفی مختصر شورای ملی افغانستان

نوشته شده در حقوق عمومی

نويسنده: نادر محسني بامياني
(معرفی مختصر شورای ملی جمهوری اسلامی افغانستان)



دولت جمهوری اسلام افغانستان متشکل از سه رکن مجریه، مقننه و قضائیه می باشد. مطابق به ماده 60 قانون اساسی در رأس هرسه قوه مقام عالی ریاست جمهوری اسلامی افغانستان قرار دارد که مطابق احکام قانون صلاحیتهای خویش را در عرصه های اجرایی، تقنینی و قضایی انجام می دهد.
رکن قانون گذار در دولت جمهوری اسلامی افغانستان، بر اساس قانون اساسی کشور قوه مقننه است. که در اصطلاحات حقوقی افغانستان از آن تحت عنوان شورای ملی نام گرفته می شود و معادل پارلمان در اصطلاحات حقوقی دیگر کشور های می باشد.

1ـ تعریف شورای ملی افغانستان ؛
پارلمان یا شورای ملی در افغانستان متشکل از دو اطاق مجزا می باشد. و به نام های ولسی جرگه یا مجلس نمایندگان و مشرانو جرگه یا مجلس سنا یا بزرگان مسمی یافته است.
مطابق به ماده 81 قانون اساسی افغانستان شورای ملی چنین تعریف شده است:
« شورای ملی جمهوری اسلامی افغانستان به حیث عالی ترین ارگان تقنینی مظهر اراده مردم آن است و از قاطبه ملت نمایندگی می کند.»


دراین ماده سه نکته مهم نهفته است، که با مدد تجزیه و تحلیل حقوقی می تواند حدود و قلمرو کاری شورای ملی را مشخص سازد.
•    قانونگذاری
•    مظهر اراده مردم
•    نمایندگی از قاطبه ملت
مطابق قانون اساسی افغانستان و مطابق به اصول پذیرفته شده در حقوق سایر کشورهای دنیا وظیفه اصلی و ذاتی شورای ملی یا پارلمان قانونگذاری می باشد. به همین دلیل است که در همه کشور ها وقتی که از ارکان تشکیل دهنده یک دولت در حقوق اساسی آن بحث به میان می آید، از آن تحت نام رکن مقنّن یا قانونگذر نام گرفته می شود. اما این امر نمی تواند محصور کننده فعالیتهای یک پارلمان باشد، به تعبیر دیگر، قانونگذاری وظیفه ذاتی ،اساسی و اصلی هر قوه ی مقننه دردولتهای سراسردنیا است، ولی تنها وظیفه آن نمی باشد، بلکه در کنار آن مطابق به قانون اساسی هرکشور، می تواند وظایف دیگری را هم داشته باشد. از آنجایی که اعضای پارلمان نمایندگان مستقیم مردم می باشند، تمثیل کننده اراده آنان نیز تلقی می گردند. به همین خاطر است که در اکثر کشورهای دموکرات  که اساس دولت های آنها بر بنیاد های دموکراتیک بنا یافته اند، از آن جهت که پارلمانها نمایندگان افکار عمومی ملت تلقی می گردند، وظایف دیگری که به نحوی از اراده مردم باید مشروعیت خود را کسب نمایند نیز، به عهده پارلمان ها گذاشته می شود. مانند نظارت از اعمال قوای دیگر، دادن رأی اعتماد به بخشی از مسئولین اجرایی، مشارکت در امور اجرایی برخی از ارگانهای حکومت و... که متناسب به ذائقه ها، تقاضا ها و ارزشهای پذیرفته شده در کشور های مختلف می تواند، متفاوت بوده و در قوانین اساسی هر کدام متفاوت از یکدیگربیان شده باشد.
این ظرافت در ماده 81 قانون اساسی افغانستان نیز، به خوبی رعایت شده است. همانطور که درفوق نیز اشاره گردید، این ماده در کنار ذکر قانون گذاری از تعابیر،" مظهر اراده مردم بودن" و" نمایندگی کردن از قاطبه" ملت هم نام برده شده است. دلیل بیان این دونکته درکنار وظیفه اصلی و جوهری پارلمان، اشاره غیر مستقیم به نقشهای دیگر شورای ملی افغانستان است که قانون اساسی به آن، ازاین حیث  که  از قاطبه ملت نمایندگی می کند و عالی ترین مظهر اراده مردم افغانستان می باشد، داده است.

2ـ ترکیب شورای ملی افغانستان؛
طوری که قبلا بیان گردید، پارلمان در افغانستان مانند بسیاری از کشورهای دنیا دارای دو اطاق می باشد. این مدل از پارلمان در کشورهای متعددی ازجمله کشورپادشاهی انگلستان و کشور جمهوری آمریکا دیده می شود و تجربه های موفقی از پارلمان داری را درآن کشورها به عنوان نمونه ای از سیستم های دموکراتیک به نمایش گذاشته است، به همین خاطر در افغانستان نیز هنگام تأسیس اولین پارلمان در سال 1311 از این مدل الگو گرفته شده و شورای ملی را در دو بخش مجزا تهداب گذاری نموده اند. هنگام مراجعه به تاریخ پارلمان در افغانستان به این نکته بر می خوریم که در ابتدا در سال 1308مجلس اعیان که متشکل از 38 نفر بودند تشکیل گردید و سه سال بعد از آن وقتی که مجلس دوم  نیز ایجاد شد، مجموع این دو اطاق تحت عنوان شورای ملی افغانستان مسمی یافت و افغانستان برای اولین بار در سال 1311 دارای پارلمانی شد که دارای دو اطاق بود، و از آن بحیث شورای ملی نام می گرفتند.
قانون اساسی کنونی افغانستان نیزاصالت تاریخی پارلمان افغانستان  را حفظ نموده و در ماده 82 به داشتن شورای ملی متشکل از دو اطاق مجزا صحه می گذارد وبیان می کند که :
« شورای ملی متشکل از دو مجلس: ولسی جرگه و مشرانو جرگه می باشد. »
ولسی جرگه اصطلاح خاص حقوقی و ملی در افغانستان است که معادل واژه "مجلس نمایندگان " در دیگر کشور ها می باشد، اعضای ولسی جرگه، بطور مستقیم از میان مردم انتخاب می شود و به نمایندگی از ملت افغانستان صلاحیتهای خویش را مطابق به احکام قانون اساسی اعمال نموده و مظهر اراده مردم افغانستان واقع می گردد.
ماده 83 قانون اساسی افغانستان ترکیب اعضای ولسی جرگه را مشخص نموده و بیان می دارد که:
«اعضای ولسی جرگه تو سط مردم از طریق انتخابات آزاد، عمومی ،سری و مستقیم انتخاب می گردد... در قانون انتخابات باید تدابیری اتخاذ گردد که نظام انتخاباتی، نمایندگی عمومی و عادلانه را برای تمام مردم کشور تأمین نماید و به تناسب نفوس از هر ولایت طور اوسط حداقل دو وکیل زن در ولسی جرگه عضویت یابد.»
مشرانو جرگه نیز همانند ولسی جرگه از اصطلاحات خاص حقوقی و ملی در افغانستان است که معادل "مجلس سنا" یا " مجلس اعیان" و یا " مجلس بزرگان"  در دیگر کشور ها می باشد.
ترکیب اعضا درمشرانو جرگه کاملاً متفاوت از ولسی جرگه است و بر اساس یک فرمول خاص گزینش می گردد. این فرمول در ماده 84 قانون اساسی بیان شده است:
« - از جمله اعضای شورای ولایتی هر ولایت ، یک نفر برای مدت چهار سال
-          از جمله اعضای شوراهای ولسوالی های هر ولایت، یک نفر به انتخاب شوراهای مربوطه برای مدت سه سال
-    یک ثلث باقی مانده از جمله شخصیتهای خبیر و با تجربه به شمول دو نفر از نمایندگان معلولین و معیوبین و دو نفر نمایندگان کوچی ها به تعیین رئیس جمهور برای مدت پنج سال. رئیس جمهور 50 فیصد از این اشخاص را از بین زنان تعیین می نماید.»

3ـ صلاحیتها و وظایف شورای ملی:
شورای ملی افغانستان بر اساس قانون اساسی ، دارای صلاحیتها و وظایف مشخص می باشد که بخشی از این صلاحیتها به صورت صریح در قانون اساسی بیان شده است ولی برخی دیگراز صلاحیتهای شورای ملی نیز وجود دارد که در پرنسیپ پذیرفته شده است و عملاً نیز در شورای ملی تطبیق می گردد و هیچگونه اختلاف نظری هم نسبت به اختصاصی این صلاحیتها به شورای ملی دیده نمی شود. ولی به شکلی صریح در قانون اساسی بیان نشده است و به صورت غیر مستقیم و به کمک تجزیه و تحلیل حقوقی می توان از تعدادی از مواد قانون اساسی افغانستان استخراج نموده برای شورای ملی افغانستان قایل گردید. اما در هر صورت صلاحیتهای شورای ملی را می توان دریک دسته بندی کلی به دو دسته عمده تقسم نمود، یکی صلاحیتهای مشترک میان هردو مجلس شورای ملی، و دیگری صلاحیتهای خاص ولسی جرگه که در ذیل به بیان آنها می پردازیم:

الف ) صلاحیتهای کلی و مشترک شورای ملی :
مطابق قانون اساسی بخشی از صلاحیتهای شورای ملی میان هر دو اطاق آن مشترک می باشد. صلاحیتهای مشتر میان دو اطاق شورای ملی را می توان در کل به دو ساحه مشخص تقسیم نمود:

1ـ درعرصه قانون گذاری:
همانطور که قبلاً نیزبیان گردید، قانونگذاری وظیفه اصلی و ذاتی قوه مقننه است. و محور اصلی فعالیتهای شورای ملی افغانستان را تشکیل می دهد. به همین خاطر اکثر جلسات هردو اطاق شورای ملی به بحث روی قوانین، فرامین تقنینی، معاهدات، کنوانسیونها و میثاقهای بین المللی اختصاص داده می شود.
قانون اساسی که در ماده 90 وقتی به بیان صلاحیتهای شورای ملی می پردازد، از میان 5 مورد صلاحیت عمده ی برشمرده برای شورای ملی، 4مورد آن صراحتاً قانونگذاری است، و یک مورد دیگر هم با مسامحه نوعی قانون گذاری به حساب می آید.
در این ماده صلاحیتهای شورای ملی چینین احصاء شده است:
« - تصویب، تعدیل یا لغو قوانین و فرامین تقنینی
-          تصویب پروگرامهای انکشافی اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و تکنالوژیکی
-          تصویب بودجه دولتی و اجازه اخذ یا اعطای قرضه
-          تصویب معاهدات و میثاقهای بین المللی یا فسخ الحاق افغانستان به آن
-          و ایجاد واحدهای اداری، تعدیل و یا الغای آن»
همان طور که ملاحظه می گردد به غیر از بند پنجم در فوق که با مسامحه شاید بتوان آن را نیز نوعی قانون گذاری تلقی کرد، سایر موارد همگی مواردی هستند که بدون هیچ تردیدی قانون گذاری محسوب می گردد.
علاوه برماده 90، مادهء 94 نیز وقتی که قانون را تعریف می کند، قانون را مصوبه هردو مجلس می داند که به توشیح مقام عالی ریاست جمهوری رسیده باشد. از این ماده چنین افاده می گردد که، قانون در شورای ملی که همان قوۀ قانونگذار دولت است ساخته می شود، و توشیح ریاست جمهوری تشریفات بعد از وضع قانو و شرط لازم برای تنفیذ آن است. نه شرط وضع قانون، به تعبیر دیگر وضع قانون در شورای ملی تکمیل می گردد، اما وقتی نافذ دانسته می شود که به توشیح رئیس جمهور نیز برسد.
قانون اساسی افغانستان همانطور که تصویب، تعدیل و یا لغو قوانین، فرامین تقنینی ، بودجه و پروگرامهای انکشافی را به موجب ماده 90 از صلاحیتهای شورای ملی می داند، به شورای ملی صلاحت داده است تا بتواند طرح قانون را نیز پیشنهاد کند،پیشنهاد کردن طرح قانون هم که بخشی از پروسه قانونگذاری است، مطابق به مواد 95 و 97 قانون اساسی جزء صلاحیتهای شورای ملی نیز قرار داده شده است.
به همین ترتیب قانون اساسی در ماده 97 پرو سیجر قانون گذاری در شورای ملی افغانستان را بیان داشته داشته و تصریح می کند که:
« پیشنهاد طرح قانون از طرف حکومت نخست به ولسی جرگه تقدیم می گردد.ولسی جرگه پیشنهاد طرح قانون را به شمول بودجه و امور مالی و پیشنهاد اخذ یا اعطای قرضه را، بعد از بحث به صورت یک کل تصویب یا رد می کند. ولسی جرگه طرح پیشنهاد شده را بیش از یک ماه به تأخیر اندازد. ولسی جرگه طرح قانون پیشنهاد شده را بعد از تصویب به مشرانو جرگه می سپارد. مشرانو جرگه در مدت 15 روز در مورد آن تصمیم اتخاذ می کند.»
با توجه به آنچه فوقاً بیان گردید ملاحظه می شود که قانونگذاری وظیفه مشترک هردو مجلس شورای ملی بوده و شورای ملی در کلیت خود در عرصه قانون گذاری صلاحیت مشترک دارد.

2ـ در عرصه نظارت از اعمال حکومت:      
گرچه نظارت از اعمال حکومت به حیث یکی از صلاحیتهای شورای ملی، در قانون اساسی افغانستان وضاحت چندانی ندارد و در ذیل صلاحیتهای شورای ملی نظارت از اعمال حکومت بیان نشده است، اما در مورد اختصاص این صلاحیت برای شورای ملی اختلاف نظری نیز در میان حقوق دانان دیده نمی شود و همگی به نظارت از اعمال حکومت به حیث یکی از صلاحیتهای عمده و مهم شورای ملی اذعان داشته ومی پذرد. این صلا حیت هما نطور که بیان شد به صورت صریح در زمره صلاحیتهای شورای ملی ذکر نشده است ولی با مراجعه به مواد دیگر قانون اساسی می توان مواردی را یافت، که به شکل مستقیم یا غیر مستقیم ناظر بر این امر است. به حدی که بتوان معتقد شد، نظارت از اعمال حکومت نیز یکی از صلاحیتهای مهم و برجستۀ شورای ملی است.
مادۀ 93 قانون اساسی بیان می کند که:
« هریک از کمیسیونهای هردو مجلس شورای ملی می تواند از هریک از وزراء در موضوعات معین سئوال نماید.»
پرواضح است که سئوال از وزراء، پرسش از عملکرد آنها در قبال وظایفی است که، قانوناً به عهدۀ آنها گذاشته شده است. وقتی که وزیر مکلف است به سئوالات اعضای شورای ملی در قبال وظایف خود پاسخگو باشد، مفهوم آن از نظر حقوقی این است که شورای ملی صلاحیت نظارت از اعمال وزراء (حکومت) را دارد. زیرا اگر صلاحیت نظارت وجود نداشته باشد، پاسخگویی در برابرآن هم معنی نخواهد داشت. به عبارت دیگر هرکسی فقط در برابر مقام صالح و با صلاحیت پاسخگو است و لا غیر.
به همین ترتیب مواد 69 و77 قانون اساسی نیز که بیان می دارد، رئیس جمهور و وزراء در برابر ملت و ولسی جرگه مسئول می باشند، ناظر بر این است که ولسی جرگه منحیث بخشی از شورای ملی صلاحیت دارد از اعمال حکومت نظارت نماید.
علاوه بر موارد یاد شده ولسی جرگه شورای ملی دارای یک صلاحیت خاص نیز می باشد که قانون اساسی چنین صلاحیتی را برای مشرانو جرگه در نظر نگرفته است. مطابق به ماده 89 قانون اساسی، ولسی جرگه صلاحیت دارد برای مطالعه و بررسی اعمال حکومت کمیسیون خاص تشکیل دهد. تشکیل کمیسیون خاص در ولسی جرگه برای مطالعه و بازرسی از اعمال حکومت علاوه بر این که تردید در مورد قایل شدن صلاحیت نظارت از اعمال حکومت برای شورای ملی را  تا حدّ زیادی مرفوع می سازد، بیانگراین نکته نیز می باشد که: در قانون اساسی افغانستان ، برای نظارت از اعمال حکومت به ولسی جرگه اهمیت بیشتری داده شده است. صلاحیت نظارت از اعمال حکومت برای مشرانو جرگه، صرف از ماده 93 و با تحلیل و برداشتی که از مفهوم آن ماده ارئه شد، بطور غیر مستقم فهمیده می شود، در حالیکه صلاحیت ولسی جرگه در نظارت از اعمال حکومت علاوه بر مادۀ مذکور از مواد 69 و 77 به طور غیر مستقیم و از ماده 89 بطور مستقیم برداشت می گردد.

ب) صلاحیتهای خاص ولسی جرگه:
علاوه بر این که ولسی جرگه منحیث بخشی از شورای ملی وظایف یکسانی را در عرصه های قانونگذاری و نظارت از اعمال حکومت  با مشرانو جرگه دارا می باشد، قانون اساسی برای ولسی جرگه صلاحیت های خاصی نیز قایل شده است که در ذیل به بیان این موراد می پردازیم:
ماده 91 قانون اساسی صلاحیت های اختصاصی ولسی جرگه را چنین بیان می دارد:
« - اتخاذ تصمیم در مورد استیضاح وزراء
-          اتخاذ تصمیم راجع به پروگرامهای انکشافی و بودجه دولتی
-          تأیید یا رد مقرری ها مطابق به احکام قانون اساسی »
علاوه بر موارد ذکر شده در این ماده چنانکه قبلاً نیز تذکر رفت، تشکیل کمیسیون خاص برای مطالعه و بررسی اعمال حکومت، براساس ماده 89  و نظار از اعمال حکومت که از مواد 69 و 77 استخراج می گردد، نیز جزء صلاحیت های اختصاصی ولسی جرگه به حساب می آید.

4ـ  نحوه کار و تشکیل جلسات در شورای ملی:
مطابق مادۀ 104 قانون اساسی هریک از اطاقهای شورای ملی در وقت واحد بطور جدا گانه تشکیل جلسه می دهد. اما گاهی تشکیل جلسات مشترک مجلسین شورای ملی نیز بر اساس همین ماده پیش بینی شده است. شورای ملی می تواند هنگامیکه دورۀ تقنینی یا اجلاس سالانه توسط رئیس جمهور افتتاح می شود یا هر وقت که رئیس جمهور ضرری تشخیص دهد اجلاس مشترک تشکیل دهد. هروقت جلسه مشترک دایر می گردد به حکم قانون اساسی رئیس ولسی جرگه از جلسات مشترک ریاست می کند.
بر اساس استنباط از مواد  قانون اساسی افغانستان به مدت زمان یک دورۀ  نمایندگی در ولسی جرگه یا یک دورۀ کاری سناتوران انتصابی  یک دورۀ تقنینی گفته می شود، هر سال تقنینی  شامل دو اجلاس عادی می باشد و هر اجلاس نیز مدت چهارو نیم ماه را در بر می گیرد، در مجموع ایام کاری شورای ملی در یک سال تقنینی مدت 9 است و باقی ایام  رخصتی های اعضای شورای ملی است که در پایان هر اجلاس برای مدت 45 روز در نظر گرفته شده است.
رخصتی ها در پایان هر اجلاس کاری شورای ملی، فرصت بسیار مناسبی است که وکلا و سنا توران محترم بتوانند از حوزه های انتخاباتی خود دیدن نموده مشکلات مردم  را از نزدیک ببینند و آنها را به مرکز کشور منتقل نموده برای رفع آن از طرق قانونی مساعی لازم را به خرج دهد.
این امر باعث می شود که وکلا و سنا توران در ایام وکالت یا سناتوری شان یک رابطه مستحکم و خوبی را با موکلین خود برقرار نموده، وظیفه نمایندگی از آنها را به نحو شایسته به انجام برسانند.
شورای ملی برای این که بتواند به صورت دقیقتر و مسلکی تر روی موضوعات مربوطه کار نماید، مطابق به اصول وظایف داخلی هرمجلس، کمیسیونها تشکیل می دهد. هریک از اعضای اطاقها متناسب با تخصص، توانایی، تجربه و علاقمندی خود به یکی از کمیسیونهای اطاق مربوطه عضو می گردد.
بر اساس اصول وظایف داخلی هرمجلس ، ولسی جرگه در حال حاضر دارای 18 کمیسیون داخلی و مشرانو جرگه نیز دارای 11 کمیسیون داخلی می باشد. هریک از کمیسیونها نظر به ساحه کاری خود، هم نظارت از اعمال حکومت را در آن حوزه  به عهده دارد و هم طرحهای قوانین که به ساحه کاری آن کمیسیون مربوط می گردد را مورد مطالعه و بحث خویش قرار می دهد.
اصل بر این است که هر موضوعی  وقتی به شورای ملی راجع می گردد، اول باید دریکی از کمیسیونهای داخلی مجلس مربوطه، روی آن کارمسلکی صورت بگیرد، پس از تصمیم گیری اعضای کمیسیون در خصوص آن، چنانچه ایجاب اخذ نظر مجلس عمومی را بنماید، جهت اتخاذ تصمیم نهایی به مجلس عمومی که در آن تمامی اعضای آن مجلس اشترک می نمایند، برده می شود. در مجلس عمومی نیز پس از بحث روی موضوع ، با در نظر داشت نظریات کمیسیون مربوطه نسبت به آن تصمیم نهایی اتخاذ می گردد، تصمیم نهایی هرمجلس به شکل مصوبۀ آن مجلس تدوین شده سپس جهت اجرا از طریق دفتر وزیر دولت در امور پارلمانی به مراجع مربطه ارسال می گردد.
این پروسیجر شامل طی مراحل تمامی امور کاری شورای ملی  به شمول بودجه، پروگرامهای انکشافی، مطالعه اعمال حکومت، طرحهای قوانین،فرامین تقنینی، معاهدات، میثاقها و کنوانسیونهای بین المللی و... نیز می گردد.

5ـ اداره امور و دارالانشا:
هریک از مجلسین شورای ملی برای تنظیم امور کاری آن مجلس در تشکیل خود دارای یک اداره امور و دارالانشاء نیزمی باشد، وظیفۀ ادارات  امور مجلسین شورای ملی انجام امور اداری و تخنیکی است که با استخدام کار مندان لازم در چارچوب مامورین خدمات ملکی به انجام وظایف شان مبادرت می ورزند.

 

اضافه کردن نظر


کد امنیتی
تغییر کد امنیتی

آخرین ارسالهای کاربران